河南省兰考县是焦裕禄精神的发源地，也是习近平总书记第二批群众路线教育实践活动联系点。在2017年2月摘帽之前，兰考又是国家级贫困县。2016年12月，经国务院同意，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、农业部、原银监会、证监会、原保监会联合河南省人民政府印发《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，兰考县成为全国首个、也是目前唯一一个国家级普惠金融改革试验区。
    近三年来，兰考试验区突出“普惠、扶贫、县域”三大主题，确立了数字普惠金融服务人人全覆盖、普惠授信户户全覆盖、普惠金融服务站村村全覆盖的“三个100%全覆盖”近期目标，普惠金融与金融扶贫、产业发展、基层党建、激励政策、信用建设相结合，形成了以“数字普惠金融综合服务平台为核心，金融服务体系、普惠授信体系、信用信息体系、风险防控体系”为主要内容的“一平台四体系”兰考模式，基本达到了用3~5年时间形成可持续、可复制、可推广经验的预定目标。近日，本刊记者跟随中国人民银行采访团，近距离观察兰考试验区普惠金融创新发展成果。
    制度创新打破金融可得性的“恶性循环”
    近年来，普惠金融得到广泛倡导，但是既“普”且“惠”的金融难以落地，原因在于金融弱势主体自身特征使得普惠金融具有风险难于控制、成本较高、效率较低的特征，与传统金融机构的“风险—收益”要求不匹配。农村地区居民普遍缺乏合格的信贷抵押物，而农户除储蓄业务外鲜有与银行业务往来形成的信用记录，金融机构因缺乏农户信息对农民发放贷款的动力不足，而农民无法获得贷款则无法形成信用记录。所以先信用后信贷的传统方式存在“鸡生蛋、蛋生鸡”的难题，使得农户信贷陷入“无贷款—无信用记录—难贷款”的恶性循环。
    中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金介绍，兰考试验区着眼于户户均享普惠信贷权利的理念，创新推出“普惠授信”小额信贷产品，从打破银农关系僵化、培育农民信用记录、破解农民抵押担保难等问题入手，采用逆向思维，将信贷前置，变“信用+信贷”为“信贷+信用”，按照“宽授信、严启用、严用途、激励守信、严惩失信”原则，无条件、无差别地给予每户3万元的基础授信，农民只要满足无不良信用记录、无不良嗜好、有产业发展资金需求的“两无一有”条件，即可启用信用。一次授信、三年有效，可随借随还、周转使用。普惠授信年利率不超过6.75%（扶贫再贷款利率1.75%加5个百分点），比正常农户贷款加权平均利率低3.6个百分点，实现了既“普”又“惠”。
    农户获得贷款支持后与银行建立信用关系，再培育提升信用，实现信贷信用互促相长。截至2019年8月末，兰考县已完成15.33万余农户的基础授信，银行已与1.32万名用信农户签订贷款合同5.68亿元，带动发放农户小额贷款3.55万笔、 31.74亿元。农户获贷率比试验区建设前提高了34.09个百分点，金融服务覆盖面大幅提升。
    此举实现了农户信用资源的变现，有效解决了农村地区“农民贷款难、金融服务难、信用建设难、信贷风控难、服务成本高”五大难题。从信贷供给方的角度来看，普惠授信也扩大了金融机构的市场范围，降低了贷款集中度，为县域中小金融机构分散风险、占领市场、立足区域实现差异化经营提供了新的思路。
    风险控制和风险防火墙机制
    在获得信用信息之前先进行授信需要有一个大前提，即风险是可控的。普惠金融制度创新的设计，需要防患于未然，解决可能出现的风险隐患。徐诺金介绍，兰考试验区先信贷后信用的推行，一方面是因为农民生产生活场景相对固定，很少迁移；另一方面建立了有效的风险分担和风险隔离机制，使得风险控制在可接受的范围内。
    建立风险补偿机制和风险补偿补充机制。兰考县财政出资设立普惠授信、金融扶贫、农房抵押贷款等各类风险补偿金7575万元，建立资金补充机制，发生代偿时政府30天内补充资金；设立2400万元还贷周转金，专项支持普惠授信、产业发展信用贷、新型农业经营主体贷款等信贷模式支持的企业或农户在还贷、续贷期间暂时的资金周转困难。此外，兰考还打破以往银行、政府两家分担风险的做法，引入保险、担保等市场主体参与，创新性地建立了“四位一体”风险分段分担机制，风险补偿金撬动能力更强，风险更加分散。将贷款不良率划分为4段（2%以下、2%-5%、5%-10%、10%以上），2%以下的不良贷款损失由银行全部承担，政府风险补偿基金随着不良贷款率上升而递增，银行分担比例随着不良贷款率上升而递减，风险得到锁定，解除了银行的后顾之忧。
    设置“风险隔离”机制，针对农村地区习性具有传染性，容易成片出现不良的特点，当普惠授信不良率达到一定比例时，即对整村、整乡停止新增授信。“风险临界点”高低由政府根据自身财力和信用环境状况自主设定。目前兰考设定的“临界点”为整村不良率达到5%、整乡达到4%时，停止该村或该乡新发放贷款，进行不良贷款清收，防止风险集中连片出现。
    强化“守信正向激励、失信联合惩戒”机制。农民通过普惠授信获得首次贷款后，在用信过程中，完成农户信用信息的采集和更新，引导农户注重信用积累，培养农户的金融意识、行为习惯。金融机构基于农户守信情况和信用等级变动情况，动态调整授信额度和贷款利率。截至2019年8月末，兰考已有16.03万户（占92.3%）农户信息、5708户中小企业信息录入河南省农村和中小企业信用信息系统，并借助系统累计发放贷款1.26万笔、金额4.75亿元；已评定信用户13.97万户，信用村318个。兰考县政府专门出台失信惩戒“铁五条”，对失信者全部列入法院黑名单，列为老赖户，张榜公布，在电视台和互联网站“曝光”，限制其高消费，停止县级优惠措施，加大失信成本，着力维护良好信用环境。
    在这些措施的共同作用下，不仅普惠授信的风险得到了控制，居民信用观念的提升和信用奖惩机制的推行还推动了原有不良贷款的化解。截至2019年6月末，兰考县金融机构不良贷款率为2.16%，低于河南省平均水平3.27个百分点。
    打通普惠金融发展的“最后一公里”
    除了风险，分散、小体量金融服务成本较高也成为阻碍普惠金融发展的一项重要因素。兰考在试点过程中，也积累了不少降低金融服务成本的良好经验。
    数字金融是普惠金融发展的根本出路。兰考在线上运用数字普惠金融技术，建设市场化运营的数字普惠金融综合服务平台——“普惠通”APP。通过向全部金融机构开放，促进了农村普惠金融服务由“单一”向“多元”、由“封闭”向“开放”、由“垄断”向“竞争”转变，有力提升数字普惠金融产品和服务的创新能力，扩宽了普惠金融服务半径、丰富金融业务场景，从而实现了“普”与“惠”并重，使农民获得金融服务产品更丰富、效率更高、成本更低。如邮储银行兰考县支行、兰考农商行、中原银行兰考县支行的获客成本分别下降了15%、33%和23%。据中原银行兰考县支行测算，通过平台办理农民贷款业务，经营管理成本可以下降20.4%，其中，综合人力成本下降20%、调查成本（包含交通费、资料收集费、资料复印打印费等）下降25%，贷后管理成本下降30%。在成本下降的同时，金融服务效率显著提升。据中原银行兰考县支行测算，通过平台申请，在符合贷款条件的情况下，比线下办理时间节省28.6%。截至2019年8月末，“普惠通”APP各大应用市场累计下载超360万人次，累计下载注册量（所有区域）超226万人，实名用户超48万人，对接金融机构180余家（含分、支行），上线信贷、理财、便民支付缴费等普惠类产品900余款、9家银行的信用卡产品189款。服务范围涵盖贷款、保险、理财、支付缴费、金融消费者权益保护等领域。通过“普惠通”APP线上有效申请超2万笔，累计授信放款金额超过6.3亿元。
    线下依托党群服务中心，建设“4+X”功能的普惠金融服务站。针对基层银行网点建设成本高、覆盖率低、功能单一的问题，将普惠金融服务站建在村级党群服务中心，实现“基层党建+就业扶贫+普惠金融”三位一体。在服务站实行主办银行制，每个服务站明确1家主办银行，由村两委、驻村工作队和社保协管员具体运营，提供基础金融服务、信用信息采集更新、贷款推荐和贷后协助管理、金融消费权益保护以及各银行、保险机构提供的特色金融服务的“4+X”服务。主办银行负责普惠金融服务站的建设，并定期到普惠金融服务站进行巡检和对村委、协管员业务培训，但不能将其作为该银行的专属金融服务点，使得不同金融机构的金融服务能够有效嵌入；本村协管员在获得县财政提供基本工资的同时，开展普惠金融服务也可获得相应的提成和奖励。协管员对本村情况最清楚、对村民日常活动和信用状况最为了解，可以参与贷款审核前初筛、项目走访、还款提醒、不良催收，进一步降低银行展业成本和面临的风险。截至2019年8月末，兰考县已在党群服务中心建成“4+X”功能的村级服务站454个，基本实现“村村全覆盖”。普惠金融服务站办理现金取款业务123.6万笔4.9亿元、转账业务2.7万笔7348.5万元、小额人民币兑换业务1.7万笔12.9亿元、向企业、农户推荐贷款2.6万笔、协助银行入户调查近6万笔、协助银行贷后管理5.2万笔；发放普惠授信贷款1.3万笔4.8亿元，普惠授信不良贷款率为零。普惠金融与基层党建结合，给农民带来了真正实惠，还增强了党群服务中心对群众的凝聚力，拉近了党群、政群、干群关系，让普惠金融真正“驻”到了百姓心里，“联”住了党群血脉，助力了乡村“治理有效”。
    兰考经验复制推广“两步走”
    兰考普惠金融试点取得了显著成效。2018年末全县金融机构余额存贷比达76.2%，比试验区建设前提高了17.4个百分点；新增存贷比183.2%，实现县域新吸收存款主要用于当地发展；农户获贷率达40.17%，是试验区批复时的6.6倍，提高了34.09个百分点。兰考普惠金融指数大幅提升，在河南省县（市）的排名由2015年底的的0.26上升到0.46，从第22位跃升至2017年底的第1位，并已持续保持7期，其中可得性分项指标稳居第1位。截至2019年8月末，试验区已实现普惠金融服务站100％村村全覆盖、普惠授信100％户户全覆盖。
    2018年，试验区工作领导小组在全省选择22个县（市、区）和开封全市开展普惠金融试点。各试点县市复制推广“一平台四体系”，取得明显成效。截至2019年8月末，开封市和22 个试点县（市、区）均已达到兰考县2018 年底的普惠金融发展水平。22个试点县（市、区）已建成普惠金融服务站8145个，占行政村总数的84.76%，通过服务站累计办理现金业务679.64万笔，转账业务114.51万笔，小额人民币兑换业务50.71万笔；已完成普惠授信基础授信231.81万户，发放普惠授信贷款笔数28.31万笔，余额129.94亿元；采集录入农户信用信息321.95万户，评定信用户193.38万户、信用村2037个；到位风险补偿金21.39亿元。
    在推广过程中，试点县市也形成了适合自身的独特经验与创新，如试点成效较好的确山县，采用财政资金补贴贫困村服务站建设，按照建站成本10%的标准向主办银行发放补贴资金，一定程度上激发了主办银行的建站积极性，2017年10月在河南全省率先实现普惠金融服务行政村全覆盖。按照“宽授信、严用信”原则，以农户信用信息评分80分为界限，实施“红蓝本”授信证发放制度，分别给予不同授信额度（5万元和1万元）。针对不同授信主体，设立不同的风险分担模式，政府、银行、担保按照不同的比例分担风险，政府风险分担最高可达80%。创新针对政府扶持种植、养殖、粮油生产、小提琴加工等地方特色和优势产业的专项贷款。不同种类的贷款也受到普惠金融优惠政策，利率有不同程度的下降。支持一般农户的5万元以内的普惠金融贷款，年利率由2017年同类贷款的8.7%降至目前的6.75%；专项产业发展扶持贷款平均年利率由2017年同类贷款的11.52%降至目前的8.7%。
    下一步，在22个试点县经验成熟后，普惠金融发展经验将向河南全省推广，形成兰考—22个试点县（市、区）—河南省乃至全国的普惠金融实践落地。
    普惠金融试点经验的推广仍是一个系统性工程
    兰考普惠金融试验区进行了许多有益创新和大胆试验，但是试点经验的推广仍然有许多需要考虑的因素。兰考普惠金融机制的有效运行，很大程度上得益于与地方产业的有机结合。兰考是农业大县，具有种植、养殖的传统优势产业，更因为优质的泡桐资源成为90%传统乐器音板产地。在有产业和人才基础的情况下，通过优势政策条件促进金融资源的普惠配置，实现乡村资源再配置，缩短产业扩大周期和资本积累周期，吸引有技术和管理才能的人才返乡创业，带动地方产业做大做强，形成“一村一业”的产业集群。如堌阳镇范场村许多家庭民族乐器作坊利用普惠金融贷款迅速成长，形成了泡桐音板与民族乐器专业村，该村共有大小乐器企业80家，年产各类民族乐器10万多台把，生产乐器音板及乐器配件10万多套，年产值1.2亿元，安排从业人员1200多人，其中吸纳周边劳动力400余人。近几年来，与普惠金融相结合，兰考先后培育特色专业村28个，发展农民合作社1520家、家庭农场167家，全县鸡鸭牛羊驴养殖、蜜瓜饲草种植蓬勃兴起，村村有产业、乡乡有特色，金融与产业形成了良性互动的态势。
    各地区经济发展环境和信用环境不同，金融教育普及程度各异，以自上而下的政策推动为主导的普惠金融模式，需要科学合理长效的产业规划的支撑、有效的信用激励约束机制的制约、居民金融观念培养和金融素养提升的辅助。金融风险控制的措施和授信机制创新也要经历完整的商业周期考验和不断的完善丰富，才更有可持续性。因此，普惠金融的落地推广，是一项复杂的系统工程。
    徐诺金指出，普惠金融的推广，需要全社会形成合力，从机制、产品、服务、激励约束等多个方面入手，发挥产业、财税、金融、监管政策合力，注重做到“五个结合”，即普惠金融与金融扶贫、普惠金融与产业发展和乡村振兴、普惠金融与政务改革、普惠金融与信用体系建设、普惠金融与激励引导政策相结合。需要通过立法和规章制度明确各参与方的权利和责任，制定产业发展和乡村振兴规划引导资金投向，并通过差异化金融监管、税费减免、财政奖补、财政性融资担保、贷款贴息、农业保险等激励引导措施，鼓励更多市场主体参与推进普惠金融发展，才能取得实效。